В регулировании обращения с отходами Россия ориентируется на концепцию экономики замкнутого цикла. Однако система обращения с отходами в стране полна парадоксов. С одной стороны, намечены амбициозные цели по извлечению вторичного сырья из отходов, а с другой — слишком широкое определение самих отходов, включая миллиарды тонн вскрыши.
Это создает сложности для реального вовлечения вторресурсов в экономику, ведь без принудительных мер и субсидируемых рынков они не могут конкурировать с первичными материалами. Экономическое принуждение часто оказывается неэффективным и порождает коррупцию, что приводит к высоким затратам и снижению качества.
Несмотря на такие сложности, идея максимального использования вторичных ресурсов для формирования экологической и эффективной экономики — актуальна. Это требует создания сбалансированной системы компромиссов.
Однако, чем шире определение отходов, тем сложнее и затратнее извлечение полезных фракций. Замкнутый цикл подразумевает уменьшение полезных компонентов в отходах с каждым кругом переработки, что в конечном итоге делает процесс более дорогим. Например, металлургические шлаки могут быть использованы в строительстве, но извлечение выгодных фракций из твердых строительных отходов будет затруднительно.
Растущая стоимость извлечения полезных ресурсов делает невозможной конкуренцию вторичного сырья с первичным без «перекрестного субсидирования», что негативно сказывается на промышленном росте. Подобные субсидии, признанные неэффективными, тормозят развитие. Вопрос защиты окружающей среды и эффективного использования ресурсов стал банальностью. Решение требует не только административных мер, но системы сдержек и противовесов, а также выработки компромиссов, которые помогут сбалансировать высокие затраты в связи с ужесточением требований к отходам и их эффективностью.
На данный момент эксперименты правительства в области «замыкания цикла» сосредоточены на твердых коммунальных отходах (ТКО), которые, тем не менее, составляют менее 1% всех признаваемых отходами согласно российскому законодательству. Расширение сферы контроля со стороны государства побуждает бизнес создавать инновационные решения для соблюдения новых требований или стремиться освободить некоторые классы отходов от их действия. Проблемы учета отходов добавляют сложности и непрозрачности в регулировании, часто становятся предметом компромиссов.
Федеральный проект «Экономика замкнутого цикла», запущенный в 2022 году, с обновленными целевыми показателями станет частью нацпроекта «Экологическое благополучие» с 2025 года. В рамках этого проекта предусмотрено вовлечение в хозяйственный оборот не менее 25% отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья. Это ставит перед отраслью новые вызовы и возможности для повышения эффективности процессов переработки.
Минприроды России предложило оценивать эффективность выполнения целей в области обращения с отходами не через прямой расчет доли переработанных отходов, а при помощи индекса использования вторичных ресурсов, который будет применяться в различных секторах экономики (приказ Минприроды №692 от 24 ноября 2024 года). Однако этот индекс основывается на ограниченном списке отходов, что может привести к неточным интерпретациям и возможностям манипуляции отчетностью.
По данным на 2024 год, в России образовалось 8,5 млрд тонн отходов, что на 8% меньше, чем в 2023 году. Из них 6,8 млрд тонн было «размещено», большая часть на временных хранилищах, что означает отложение решения проблемы обращения с ними. Объем утилизации достиг 3,1 млрд тонн, из которых 29% использовано повторно через рециклинг. Основные объемы отходов формируются в добывающей промышленности (92,6%, 7,9 млрд тонн), где наибольшее количество приходится на угледобычу и добычу металлических руд.
В обрабатывающей промышленности образуется лишь 5% отходов, состав которых включает большое количество сырья. Каждый год ситуация обостряется из-за накопления вскрышных пород — к концу 2024 года их накопилось 51 млрд тонн. Этому вопросу нужно уделить внимание, так как это создает финансовую нагрузку на перерабатывающие отрасли и требует нахождения устойчивых решений.
С 2023 года возникли изменения в правовом регулировании вскрыши, обуславливаемые законами «О недрах» и «Об отходах производства и потребления». Это позволяет гибко управлять их статусом.
В 2024 году образование отходов снизилось на 0,7 млрд тонн, что может быть следствием новых методов учета и приведет к снижению бремени на предприятия (см. рис. № 3 и № 4).
Особенно значимыми остаются отходы обрабатывающей отрасли, состоящие, в основном, из фосфогипса и металлургических шлаков. В 2024 году было образовано более 10 млн тонн фосфогипса, из которых размещено 7,5 млн тонн и утилизировано 2,5 млн тонн, при этом накопленные запасы достигли почти 200 млн тонн.
Образование доменного шлака за тот же период составило 6,9 млн тонн, что почти соответствует полному объему его утилизации, равной 8 млн тонн, с накопленным объемом на конец года — 30 млн тонн (см. рис. № 3 и № 4).
В сфере сельского хозяйства основу отходов составляют навоз и помет животных — 9,9 млн тонн в 2024 году, из которых утилизировалось 7,8 млн тонн, а на конец года накоплено 1,3 млн тонн.
С 2023 года эти отходы управляются одновременно двумя законами, что позволяет им иметь разный правовой статус, но, несмотря на новые возможности учета, общий объем образования отходов продолжает расти, а их размещение превышает объем утилизации.
Существующие законодательные нормы определяют, что значительная часть отходов не подлежит утилизации из-за своей непригодности или экономической нецелесообразности. Однако, ради достижения целей в области утилизации, регуляторы пытаются организовать процесс вовлечения полезных фракций отходов в хозяйственный оборот.
Введенные термины «вторичные ресурсы» и «вторичное сырье» нацелены на упрощение повторного использования отходов, но отсутствие четкого перечня вторичных ресурсов создает правовую неопределенность. С 2030 года будет введен запрет на размещение вторичных ресурсов, однако, какие именно отходы будут признаны таковыми, пока неясно. Это открывает возможности для различных трактовок статуса отходов различными компаниями внутри одной отрасли: одни могут считать их пригодными для повторного использования, другие — нет.
С 2023 года для уточнения ситуации введено понятие «побочные продукты производства», охватывающее вещества, образующиеся в процессе производства, но не являющиеся основной целью. Хотя определение побочных продуктов помогает, проблема определения статуса отходов остается на усмотрение самих предприятий.
Существует также перечень веществ, которые не могут считаться побочными продуктами, что хоть и упрощает ситуацию, но не устраняет все противоречия. Таким образом, в условиях правовой неопределенности бизнесу приходится адаптироваться и находить компромиссы, чтобы соответствовать новым требованиям. Без ясных критериев для классификации отходов, компании могут сталкиваться с трудностями в оценке своих возможностей по переработке и повторному использованию.
Решение о том, считать ли продукцию отходами, ресурсами или побочной продукцией, во многом зависит от способности предприятия находить устойчивые рынки сбыта. Если в течение трех лет не удастся использовать побочную продукцию или найти для нее покупателей, она будет классифицирована как отход и потребует уплаты за негативное воздействие на окружающую среду с повышенным коэффициентом 52.
При этом вскрышные и вмещающие горные породы также относятся к отходам недропользования, что освобождает компании от обязательств по регулированию и уплате за размещение этих материалов на свалках. Однако их использование возможно в горнодобывающих проектах, включая рекультивацию, ликвидацию горных выработок и прочие производственные нужды. Важно отметить, что если допустимы нарушения, такие как утрата лицензии или окончание срока пользования недрами, эти материалы могут стать отходами, за которые также придется платить.
Аналогичный принцип применяется и к отходам животноводства. Крестьянские и фермерские хозяйства имеют право считать навоз побочным продуктом, но при нарушении требований к его обращению, он может быть признан отходами и потребует оплаты за размещение.
Процесс постепенного исключения отходов из-под регуляторных требований вызывает противоречия. Например, признание навоза животноводства «побочным продуктом» выглядит разумно: он традиционно использовался как удобрение и не требовал особого обращения.
Тем не менее, это улучшает статистику по сокращению отходов, но не увеличивает объемы их утилизации, что больше соответствует концепции замкнутого цикла, чем твердые коммунальные отходы (ТКО). В то же время инертные отходы недропользования, которые часто не наносят вреда, при пропуске сроков утилизации негативно влияют на статистику.
Основная проблема для повторного использования отходов заключается в недостаточном спросе на продукцию, полученную из вторсырья. Если предприятия не могут найти применение для своих отходов, они предпочитают проверенные методы обращения с ними, даже если есть возможность избежать платы за негативное воздействие на природу. Бизнес в первую очередь сосредоточен на основной деятельности, что затрудняет формирование рынка вторичных ресурсов.
Согласно официальной статистике, в 2024 году объемы образования отходов снизились менее чем на 10%, тогда как объем размещенных отходов даже возрос. В ответ на это правительство предпринимает шаги для развития рынка вторичного сырья, вводя административные меры: госорганы теперь обязаны закупать продукцию с содержанием вторичных ресурсов, включая органические удобрения и другие материалы, созданные с использованием вторсырья.
Производители, работающие с вторсырьем, могут рассчитывать на господдержку согласно распоряжению №2094-р от 2 августа 2023 года, которое определяет 38 продуктов и 8 видов работ, получающих такую поддержку.
С 1 января 2025 года вступило в силу распоряжение №2330-р от 28 августа 2024 года, устанавливающее обязательное использование вторсырья и побочных продуктов для 12 видов продукции и 5 видов работ. В их число включены цемент с доменным шлаком, гофроупаковка, древесные брикеты, резинотехнические покрытия и силикатный кирпич.
Работы включают ликвидацию горных выработок, дорожное строительство и рекультивацию земель с фосфогипсом. Минпромторг планирует периодически обновлять этот список, однако механизм контроля за выполнением этих требований еще не установлен.
Кроме того, постановление правительства №781 от 29 мая 2025 года вводит новые правила рекультивации и консервации, которые вступят в силу в сентябре 2025 года.
Однако текущие меры охватывают лишь малую часть возможных вторичных ресурсов. Это связано с тем, что на практике создаваемое регулирование остается экспериментальным и требует обратной связи для оценки его влияния на экономику и нахождения оптимального соотношения между затратами на использование вторсырья и его эффективностью.
Оптимальные пары «поставщик—потребитель» вторичного сырья часто находятся в удалении друг от друга, что увеличивает затраты на транспортировку. В результате полностью отказаться от захоронения промышленных отходов почти всегда оказывается трудным.
Это можно частично компенсировать повышением технологичности объектов их размещения, что в свою очередь снижает вредное воздействие на окружающую среду и создаёт новые компромиссы между экологиями и экономикой.
Однако с течением времени требования государства в сфере обращения с отходами будут становиться строже; вопрос лишь в том, какие компромиссы будут акцептованы. Даже полное выполнение планов по утилизации не остановит рост полигонов, к примеру, в Москве, где земля становится всё более дефицитной.
Акцентируя на действующих регуляторах, можно говорить о том, что повышение требований коснётся в первую очередь технологий и методов захоронения. Следовательно, задача закладывания резервов в проекты, соответствующих будущим требованиям, может стать действенной стратегией, которая будет доступна компаниям уже сегодня.
